农产品是当今世界贸易中问题最多的领域，也是各国政府实施保护最多的产业之一。世贸组织成立后，首次将乌拉圭回合谈判纳入世贸组织体系，自此各国政府的农业保护有所减少，然而乌拉圭回合谈判重新开始后，农业保护烽烟再起，其保护度几乎达到80年代中期的历史最高水平。世界大多数国家特别是发达国家各种农业保护更是甚嚣尘上，其措施层出不穷，手段隐蔽而多变。澳大利亚长期以来积极倡导贸易自由化，主张公平贸易和反对各种形式的不正当竞争，并于1995年1月正式成为世贸组织成员国。为适应世贸组织的各项规则和要求，澳大利亚基本建成了较为成熟的机构组织形式和外贸管理体制。然而农业是澳大利亚的基础产业，是主要外汇收入来源，面对日益抬头的农产品国际贸易保护主义，澳为其自身农场主的利益，为保持农业领域在国际市场中的竞争优势，澳依然采取了一定的农业和农产品保护措施。
 
　　一、澳大利亚农业的特点
 
　　澳大利亚广义上的农业包括种植业、林业、渔业、畜牧业和养殖业。五十年代时期，农业在澳国民经济中曾占有十分重要的地位，其出口占澳大利亚全部出口收入的80％左右。随着澳大利亚多元经济的发展，特别是矿业、服务业在经济中所占比例不断升高，尽管农业在近20多年来产值已经远远超过了50年代的水平，但在经济中的总体地位却有所下降。近10年来，澳农业产值基本上保持在国内生产总值5％左右的比例。
 
　　澳大利亚农产品的主要消费市场在海外。九十年代以来澳农产品出口收入平均占农业总产值的比例为60－70％左右，基本上，澳75％左右的初级农产品和25％的加工后农产品用于出口。2000年澳农产品出口额为275亿澳元，占产值的64％。部分产品出口占产值的比重相当高，比如小麦为69％、大麦76％、大米63％、芥子油78％、棉花95％、糖76％、牛肉63％、羊毛98％，奶制品60％。澳农产品出口市场，按2000年统计数据，日本占17％、东南亚占15％、欧洲占11％、美国、中国、中东及其他亚洲国家为8％、韩国5％、其他国家和地区20％。澳某些农副产品在世界农产品贸易中仍然举足轻重，澳大利亚的羊毛、牛肉、小麦、糖、奶制品、水果、大米和鲜花的出口在世界农业初级产品的出口市场中占有相当大的市场份额。
 
　　应该说澳洲农业属于外向型经济，澳国内人口不足2000万，不到40％的农业产出即可满足国内需求。澳政府在制定农业政策时，着眼点一方面在于保证农民基本利益的同时，如何调动农民的积极性参与国际市场竞争，扩大澳农产品在国际市场的份额。另一方面澳是农业生产大国，内需有限，面对世贸组织提出的市场开放、公平竞争的原则，必然面对其他农产品大国的产品进入澳市场的威胁，因此，如何既不违反世贸组织农业协议的原则，同时又能充分有效地保护本国市场，也是澳农业政策的重要内容。
 
　　二、澳大利亚农业领域的主要保护手段
 
　　世贸组织《农业协议》，以下简称《农业协议》，有关农产品的政策主要涉及三个领域，即市场准入、国内支持和出口补贴。本文将围绕这三个主要议题，就澳大利亚是否严格遵循协议内容，或是如何利用和规避有关规定，采取哪些手段保护自己的农业产业做一简要论述。
 
　　1、 市场准入
 
　　《农业协议》中农产品市场准入的核心是建立“单一关税制”、关税削减和约束全部农产品关税。目前各成员国边境上使用的对农产品的所有保护措施，包括数量限制、差价税进口禁令或其他非关税措施被单一关税所取代。发达国家需要将关税平均削减36％，每项产品至少削减15％。
 
　　澳大利亚在农产品市场准入实行单一关税制方面，比大多数市场经济国家表现积极。澳长期以来竭力倡导实施多边贸易体制，并在凯恩斯集团中，强调农业领域深化多边贸易体制改革的重要性，并率先采取措施较大幅度地降低关税水平，改善其自身农产品市场准入的条件。澳能够按照乌拉圭回合谈判的承诺，取消数量和配额限制，采用了单一关税制。1993年以前，澳大利亚86％左右的关税产品税率在44％左右，而目前各种产品的平均关税水平在5.6%，而且还承诺在2000年至2004年期间进一步降低关税幅度，农产品的简单平均关税也从1993年时的0.9%下降到目前的0.3%。由于澳大利亚在单一关税制上的行动较快也较彻底，因此极力反对其他农产品大国违反世贸组织原则的任何作法，比如最近美国对澳进口羊肉实行配额限制，澳便提请由世贸组织裁决，结果澳方获胜。
 
　　澳虽在单一关税制方面按照世贸组织的要求进行了较大幅度的改革，但农产品市场准入的保护依然存在，而且保护性相当隐蔽，这就是人所共知的澳大利亚极其严格的农产品进口检疫制度。与其他大陆或国家相比，澳大利亚对进口农产品采取了近乎苛刻的检疫方法和规则。其实这也是澳大利亚岛国心态的一种无奈表现。澳大利亚四面环海，其70％左右的农产品要对外出口，如果一旦受到外来农畜疫病的侵害，将会构成对澳农牧业的致命打击。澳大利亚几乎动用了世界上最先进的科学仪器和技术手段，对进口农产品进行检查，并总能提出检验结果不符合进口要求的科学证明。而正是各国采用科学标准的模糊定义，往往成为两国贸易纠纷的导火索。尽管世贸组织规定各国可以为防止农畜疫病的扩散采取必要的措施保护本国的农业安全，但是澳大利亚的检疫制度正是利用了这些条款的不确定性，几乎限制了绝大多数农、牧及相关产品进入澳市场，这种作法已经引起了许多世贸组织成员国对澳的不满。例如不久前发生的澳大利亚限制从加拿大进口三纹鱼事件，两国因对检疫的科学方法在认同上存在分歧，双方各持己见，险些造成了两国农产品贸易战。
 
　　2、 国内支持
 
　　《农业协议》中关于国内支持条款的核心是成员国尽可能采取最小限度地造成对农业生产和贸易产生扭曲的措施和政策。世贸组织将成员国对国内农业的支持分为三种情况，一种是世贸组织允许使用的绿箱措施、一种是部分需要减少，部分可以保留的黄箱措施、还有一种是不允许使用的蓝箱措施。
 
　　西方国家为何在农业领域长期存在国家保护主义，而且为何近年来农业保护有增无减呢？这是因为在工业化以前，大部分经济活动以农、林、渔、矿产等初级产业为主，国家税收也主要来源于此，而随着工业化进程加快，人均收入水平的提高，农业在经济领域的地位开始下降。随着其他产业规模扩大，在各种资源分布上，农业明显处于不利的竞争地位，农业在发展上就需要得到一定的保护，因此在农业领域开始出现由高税收向高补贴方向转化。另外在西方国家，农业人口的下降，使农民逐渐成为弱势群体。在西方选举制度中只有同情弱势群体才有可能赢取更多的选票。另外农民利益的代表在政府制定国家政策的辩论中，往往由于目标明确，团结一致，力争更多地为农民获得保障权利，这就使农业往往比其他任何产业都更能获得国家的各种保护和支持。再有，一种对农业的保护措施一旦形成，就很难取消，因为这将会使受益群体的既得利益受到损害。80年代中后期以来，世界农产品价格的大幅度下跌，使发达国家农业领域贸易保护主义迅速增加，1998和1999年曾达到80年代初的水平。仅1997－1999年间，经合组织用于农业保护的全部支持就达到3400亿美元，相当于同期对发展中国家官方发展资金的总额。尽管十几年来，为减少农业生产和贸易扭曲举行了一系列多边贸易谈判，而且取得了一定进展，但发达国家对农业保护的措施和手段也不断翻新，在绿箱、黄箱和蓝箱之间不断转换，界限模糊，隐蔽性和伸缩性加强，造成世贸组织多边农业协定谈判的难度加大。目前经合组织除比较广泛采用的农产品价格补贴外，按对生产者补贴估计值（PSE）计算约占各种补贴的75％，投入支付、产出支付、按地区及按牲畜头数计算的PSE值各为5％，此外其他支付，包括对农产品运输环节的支持、历史遗留的一些农业支持、农民收入下降的补贴等约占10％左右。
 
　　（1） 澳大利亚对农业支持的有关政策和措施
 
　　原则上，澳大利亚反对任何形式政府对农业领域的国内支持。凯恩斯集团普遍国内支持的程度不高，澳大利亚为凯恩斯集团成员，其按对生产者补贴估计值（PSE）计算，澳大利亚国内农业支持在过去十年来比较稳定，2000年为6％，大大低于经合组织平均34％的水平。据经合组织统计，2000年，澳对每个农户平均资助的金额为2894美元，经合组织平均为11334美元；对每公顷土地的资助澳大利亚为2美元，经合组织平均为198美元。
 
　　澳大利亚就其农业自然环境而言并不十分理想。天然适合农业生产的土地很少，绝大部分土地土壤中缺少磷、氮等适合农作物生长的成分，草场和粮食作物区必须靠经常不断地施用化肥。澳农业用地的地表土层很薄，存水困难。此外还有盐碱化土地和酸性土壤以及一些自然灾害等。澳大利亚政府如不实行对农业一定程度的鼓励和保护措施，农业的发展就会相当困难，更何况还要面对世界农产品生产大国的竞争。
 
　　就传统手段上的农业保护而言，澳大利亚几乎取消了目前世界各国最广泛使用的对农产品的价格补贴，而趋向于为世贸组织认可的绿箱操作。主要的支持措施包括：一般性服务，如农产品的研究与开发、病虫害控制、推广咨询和培训服务、产品检验、营销、促销等各种基础设施服务；为粮食安全目的的公共储备；国内粮食援助；不挂钩的收入支付；收入保险和收入安全计划；自然灾害救济；农业产业结构调整资助；环境计划、区域经济发展援助计划等。政府对农业的支持主要在联邦和州政府两大层面，至于在市、镇一级是否存在某些支持，因为这方面的资料非常有限，在此不做论述。在各种支持中，主要以联邦政府为主。
 
　　以2000/2001年澳联邦政府预算开支为例，除正常的农业开支以外，联邦政府新增农业支出3.5亿澳元，主要用于对农民的扶持。其中，约3.1亿澳元增补促进澳大利亚农业发展一揽子方案，2230万用于保护动植物健康状况；850万澳元用于加强澳大利亚动植物检疫部门；915万澳元用于促进澳与东帝汶边境地区的卫生检疫；365万澳元作为国家生物技术的一部分，用于发展和提高农产品原产地识别体系。
 
　　“促进澳大利亚农业发展”一揽子方案是直接面向农民和农村经济发展的最大支持。其主要内容有：1、“农业经济计划”，用于帮助农村地区实行产业调整，创建国际和国内信息网络，提高农产品质量和安全性，该计划中的部分资金还用于教育和培训，提高农场主、雇员及管理人员的商业技能；2、向一些农村社区和机构团体提供资金帮助提高其在农业、园艺、水产、渔业等相关农业领域进行人员培训的能力；3、帮助农民开展农业创新和进行农业多元化，并提供一定的资金支持；4、对困难农民补贴，有些农户由于自然或人为的各种原因，陷入经济困境，无法继续从事农业生产，政府给予一定的资金补助，转向其他领域；5、金融管理支持，帮助农民进行资金管理，提供特别服务将农民在盈利年税前的资金存入专门帐户，用于对欠产年的补贴；减灾扶持，农民遇到各种自然灾害后，可以获得部分收入补助；6、农村老人扶持，协助低收入的老年农民将其农场资产转移至其子女，并立刻享受老人抚恤金。
 
　　除联邦政府的支持外，各州也有各自对农业的保护和支持计划，对农业生产者的资助有些属于是对联邦政府相关政策的拾遗补阙，有些也与联邦政府重叠。并安排一定的资金。以澳大利亚新南威尔士州为例，比较具有代表性的资助包括：1、阳光启动方案，其中具体内容包括商业规划补贴、再发展赠款、培训资助、资产购置利息补贴、家庭转产重置赠款。2、特殊情况利息补贴。3、特殊农业环境保护方案。4、2000年西部发展方案。5、水资源结构调整方案。6、赈灾救济方案。7、沙化、盐碱地支持方案。此外还有由社区、政府、大学、企业等共同参与的爱护土地方案等。应该说，这些措施绝大部分是世贸组织认可的绿箱操作和可以保留的黄箱措施。
 
　　（2）澳大利亚对农业支持的机构组织形式
 
　　政府对农业的支持从生产加工包括研究与开到交通运输、市场准入和市场开发涉及27个政府和由政府资助的有关机构。
 
　　政府部门主要包括农业部、外交贸易部、交通运输部、澳贸委及由总理直接掌管的某些特殊机构，如亚洲超市委员会。在职能分工上，农业部面向农产品的生产与加工（包括研究与开发）；交通部负责农产品从收获到供应至零售商之间的陆路、空运和海运的便利与安全，重点是提供新鲜、易腐食品运输环节的协调，并向客户提供采用何种运输方式的建议；外交贸易部负责澳大利亚农产品对其他国家出口时的市场准入问题。在外交贸易部内设有市场开发特别工作组成员来自本部、澳贸委、农业部和工业部等，协调澳出口产品的市场开发、市场准入及贸易促进等必须由政府出面的活动；澳贸委向企业提供海外市场信息、介绍投资和贸易机会。澳贸委在本国和海外设有分支机构提供具体服务。澳贸委只有宏观促进澳产品出口的任务，没有针对农产品出口的具体目标。亚洲超市委员会是由总理直接负责的，设在总理府的机构，其成员有相关行业的联邦部长及工业领域有关机构的负责人。其职能是协调对亚洲出口农产品的生产、加工、运输和贸易，目的在于促进澳农产品对亚洲地区的出口，并解决贸易中的有关问题。其目标是将对亚洲的出口从1996年100亿澳元提高到2002年的160亿澳元。该小组于1997年获得政府100万澳元的资助。　　　获得政府资助的机构主要分为两大领域，一是研究与开发机构，二是市场营销机构。研究与开发机构类似于我国的国营科研事业单位，每年获得政府的财政资助。澳大利亚联邦科学与工业研究组织（CSIRO）是联邦政府最具权威的科研机构。CSIRO共有22个科研部门，其中的农业研究部门承担对农产品及生产工艺的各项农业研究，这些部门均有政府财政拨款，也是农业领域获得政府资助最多的机构。1999年仅在农业研究方面，CSIRO就获得政府8000万澳元的资金支持，占同年政府对农业额外支持总额的80％。联邦和州政府另外的一种研发机构是研究开发中心（CRC）,由国营和私营部门组成从事合作研究，典型的CRC包括大学、CSIRO、州政府有关部门、公司及相关产业协会等，政府提供较少比例的资金扶持。
 
　　市场营销机构包括研究与开发公司（RDC）及政府法定的营销机构(SMA)。研究与开发公司主要负责将农业研究成果市场和商品化；市场营销机构负责其专营农产品在国内市场的消费与国际市场销售，这两种机构的资金部分来源于政府对相关产品征收的农业税，也即政府的财政拨款。在澳大利亚几乎每种大宗农产品都存在这种具有政府性质的研究与开发公司和营销公司或与之性质类似的公司，如小麦、奶制品、猪肉、酒、干果、园艺、畜牧业等，一些小型农产品如鸡肉、鸡蛋、蜂蜜、稻米等由各州下属的相应公司负责。
 
　　澳大利亚对农业的支持无论在政府部门内部还是政府与相关机构资金安排的比例上，明显倾向于研究开发与销售环节，而政府进行直接市场干预的资金非常有限。澳在其农业发展的纲领性文件《澳大利亚农业行动方案》中指出，政府的目标是减少干预，向农业生产者、加工者及出口商提供自主经营权，由其自行决定产业的未来发展。有关1999年澳对农业额外支持的1亿澳元资金使用分布情况，见附件3。
 
　　澳大利亚大宗农产品几乎每种产品在生产、销售、研发等阶段的机构组织形式大同小异。以奶制品为例，其机构包括反映行业利益的联合会及下属的3个行业协会，分别是澳大利亚奶制品同业生产者联合会、奶制品产品联合会、奶制品市场联合会；从事产品研究与开发的奶制品研究与开发公司，以及从事销售的澳大利亚奶制品销售公司。行业协会主要负责行业之间的自律与利益求同，资金主要来自会员认缴的会费，研发机构和销售公司的资金则部分来源于政府资助。值得注意的是澳大利亚几乎每种大宗产品都由国营贸易公司负责市场销售。这些公司实质上控制了该种产品的经销权，实行统购统销式的垄断经营。比较具有代表性的包括澳大利亚小麦局、澳大利亚小麦出口公司、澳大利亚奶制品公司、澳大利亚猪肉公司、澳大利亚酒和白兰地公司、澳大利亚干果局等。这些公司全部是出口类型企业，没有进口业务，而且在澳大利亚各州都有分公司，并根据澳有关法律，享有合法垄断经营的地位。然而不同产品的公司对市场垄断经营的程度却不尽相同，一些敏感性产品，如小麦、大米等几乎没有内销市场，完全要对外出口，其垄断度相对就较高，如澳大利亚小麦局的采购占国内产量的86％左右，大米销售局则占到100％。经济作物的垄断度相对较小。此外有些国营贸易公司还经营多种产品，如新州粮食局经营的产品就包括大部分粮食作物。有关澳大利亚国营贸易公司的垄断经营情况，见附件4。澳大利亚农业的特点决定了这些销售公司进行垄断经营的必要性。这是因为澳大利亚70％以上的农产品必须面向出口，农户手中不希望有过多的库存，因此将产品卖给国营贸易公司代为其销售是最好的解决办法。此外农民为了自身的经济利益也不希望太多的公司参与竞争，造成市场无序，发生价格大战的情况。这些公司在收购农产品时，必须以国际市场价格为参考，增加合理的利润幅度，这也就避免了发生公司压价收购，高价抛售牟取暴利的现象。公司经营需对国际市场期货价格的涨落进行自我判断，因此公司也同样存在经营风险。
 
　　关于国营贸易公司的存在是否符合世贸组织的精神，这一问题，目前在农产品贸易谈判中分歧很大。反对一方的观点人为，国营贸易公司在农产品的购销过程中，被授予一定的特权，使其相应地左右国内市场和扭曲出口市场成为可能。结果是。世贸组织好不容易达成降低单一关税水平、减少配额和取消出口补贴等一系列措施都将难以实施，同时由于STE控制国内市场，就使实施这种体制的国家不能完全履行乌拉圭回合决议。因此以美国和欧盟为代表坚决取消国营贸易公司。而以澳大利亚、加拿大为代表长期存在这种体制的国家则认为，国营贸易公司没有背弃世贸组织的有关规定，因为在1947年关贸总协定第17款和1994年的相关条款中，都承认国营贸易公司是一种符合关贸总协定要求合法的经营实体。澳大利亚主张，目前包括澳大利亚在内仍然有很多国家存在这种类型的机构，短期之内完全取消并不现实，因此建议建立新的国营贸易公司机制使得受到不利影响的国家得到保护。而且澳大利亚也确实进行了一些改革，比如在小麦局进行试点，采取了机构改组，放宽垄断经营，将小麦出口交由私营公司澳大利亚小麦出口公司负责，并取消价格限价等措施。然而从趋势上看，在今后若干回合的农产品协议谈判中，将可能最终认定国营贸易公司为非合理性机构，并将最终取消，但目前澳大利亚正是运用世贸组织对某些概念和规则尚未界定清楚的时机，对农业领域进行了隐蔽性保护。
 
　　1、 出口补贴
 
　　《农业协议》禁止对农产品提供出口补贴，包括对出口的直接补贴、政府以低于国内市场价格出口或处理库存、通过政府融资支付农产品出口、视出口产品所含农产品情况对农产品提供的补贴、影响出口产品营销和运输成本的补贴等。
 
　　澳大利亚对外宣称没有对农产品实行出口补贴，经合组织的很多报告也几乎得出同样的结论。虽然澳大利亚没有实施上述《农业协议》中所规定比较明确的补贴形式，事实上一些“微量”补贴仍然存在。在各种对农业的支持手段上，澳大利亚近年来对生产者收入补贴有所增加，尽管这种形式的补贴在整个经合组织中平均所占国内支持的比例仅有1％，但无论就澳大利亚而言还是在经合组织中，这种补贴形式处于增长趋势。另外，按地区及按牲畜头数计算的生产者补贴估计值也有所增长。地区性支持中包括联邦和地方政府部门对某些地区生产者采取的特殊财政和税收政策，如降低利率、向生产者提供赠款、低成本贷款和转产重新安置的资金援助等直接鼓励措施。澳大利亚还对个别产品实施国内生产补贴，有些产品的生产补贴相当高，比如奶制品、糖和大米等，糖的PSE值为55％，奶制品更高达200％。2000年1月美国曾要求世贸组织贸易解决争端机构敦促澳大利亚取消对汽车用皮件的生产补贴。据美国方面的调查，澳大利亚曾向生产者提供了3000万澳元的补贴。尽管澳大利亚正在进行羊毛和奶制品等领域的改革，取消垄断经营和市场限价，但改革只是渐进的进行。对生产者的补贴同样可以造成对农业生产和贸易的扭曲，原则上世贸组织是限制使用的。
 
　　政府出口信贷在某种程度上也是政府对出口进行补贴的一种方式。近年来，经合组织为扩大农产品出口而提供政府出口信贷支持的趋势有增无已。从1995年到1998年，经合组织政府出口信贷额由55.4亿美元增长到79.1美元，增长了24亿美元，增长44％。澳大利亚同期政府出口信贷也增加了4.5亿美元，增长41％。澳大利亚是经合组织中使用政府出口信贷最多的国家之一，资金额仅次于美国，通过出口信贷带动农产品出口的比例则位居经合组织之首，1995至1998年之间，这一比例达到15％,即使是使用政府出口信贷普遍被认为较多的国家也相形见绌，如美国只有5.2%，加拿大为5.4%。有关澳大利亚近年来提供政府出口信贷的情况，见附件5。澳政府出口信贷一般为一年期的买方信贷，主要补贴产品是粮食作物，特别是小麦，接受出口信贷的国家大多数是最不发达国家和粮食净进口国。亚洲金融危机期间，澳大利亚曾大量向韩国和印尼提供政府出口信贷，这种举动后来被世贸组织认为不符合《农业协议》的精神。
 
　　结语
 
　　澳大利亚于1995年1月正式成为世贸组织成员国。在国际贸易领域，一贯积极倡导贸易自由化和反对不公平竞争，积极参与全球多边贸易谈判和区域性贸易谈判，并按世贸组织的要求在关税水平、国内支持和出口补贴等方面率先采取了一系列切实措施。应该说，澳在市场开放和贸易自由化程度上要比世界上大多数国家特别是发达国家做的要彻底。在农业领域，澳是《农业协议》的签字国，同时澳也是凯恩斯集团成员，在农业开放方面也较大多数国家更激进。澳多年来按世贸组织要求所形成的一系列措施和作法及相应的组织机构形式值得我们学习和借鉴。
 
　　然而，澳是农业生产大国，其农业自身发展的特点也决定必须采取若干措施对农业进行一定程度的保护和支持，这些保护措施大部分为世贸组织所允许，或是为世贸组织没有明确界定禁止使用的，也就是说澳在一方面履行自己承诺的同时，另一方面也在借用世贸组织的规定进行合理的自我保护。比如，在市场准入方面，实施《动植物卫生检疫措施协议》即SPS协议，是根据乌拉圭回合中的《技术性贸易壁垒协议》制定的，与《农业协议》密切相关。在SPS协议中规定，政府在履行职能方面有两种选择，“一是根据相关组织所制定的标准、指南和建议采取检疫措施；二是如果有科学理由的话，在进行风险评估后认为所采取的保护措施是适当的，那么这些措施可以定在更高的保护水平上。”而澳大利亚正是采用了第二种措施，起到了限制其他国家农产品进入澳市场的目的。澳所利用的另外一种限制市场准入的措施是反倾销，虽然农业领域反倾销案件较少，但仍不失为澳在必要时随时可以动用的手段。在国内支持和出口补贴方面，澳采取国营贸易公司的作法、在产业政策上的支持、变相对生产者提供补贴、政府对农业的支持方式以及利用政府出口信贷扩大本国农产品出口等作法，应值得我在即将加入世贸组织之前认真研究，探索即不违反世贸组织基本原则，同时又能进行适当自我保护的途径。